2026年5月5日，国务院正式公布《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，以下简称《新规》），自2026年7月1日起施行。作为我国对外投资领域首部专项行政法规，《新规》带来的不仅是法律位阶的提升，更是从“投前合规”到“全生命周期合规”的范式转变。本文将围绕《新规》的核心条款展开解读，并为出海企业及投资者提供实务应对建议。
1 强化顶层设计：对外投资监管升级的时代背景
《新规》出台之际，全球地缘政治格局趋紧，海外权益保护压力剧增。与此同时，我国境外投资体量已居世界前列，亟需以更高位阶的法律工具统筹发展与安全。回顾过往监管体系，主要依赖商务部“3号令”与发改委“11号令”等部门规章，其惩戒力度弱、合规约束不足，且难以与《反外国制裁法》《出口管制法》《数据安全法》等形成体系协同。正是在这一背景下，《新规》应运而生，成为补齐这一短板、为中企出海保驾护航的关键举措。
2 变革与挑战并存：《新规》核心条款深度解读
（一）技术与数据：筑牢国家安全出口管制红线
《新规》第13条首次在行政法规层面明确禁止性行为清单。投资者开展对外投资活动，不得出口、使用国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据；未经许可不得出口、使用国家限制出口的货物、技术、服务及相关数据。
值得关注的是，《新规》禁止通过以下四种变相转移方式规避管制：跨境派遣技术人员、组织人员赴其他国家（地区）工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训。这一规定将出口管制的监管从传统的“货物出口”延伸至“人的跨境流动所伴随的技术转移”，精准封堵了部分企业以对外投资为名、以人员派遣为实，将核心技术和数据逐步转移至境外的监管套利行为。
在此基础上，第14条进一步明确：对外投资涉及资金汇兑、货物与技术进出口、跨境服务贸易、跨境数据流动、人员出境入境等管理事项，依照有关法律、行政法规和国家有关规定执行。这意味着技术出口许可、数据出境安全评估、出口管制合规等要求，已被嵌入对外投资的全过程。
对于人工智能、半导体、生物医药、先进制造等高科技行业，影响尤为直接。凡涉及核心技术、算法、重要数据的出海项目，必须在投资前完成技术出口许可、数据出境安全评估等前置程序，否则将面临严厉处罚。
（二）反制机制：构建应对境外歧视性投资限制的工具箱
《新规》第23条至第25条系统构建了应对境外歧视性投资限制的反制工具箱，与《反外国制裁法》形成紧密衔接。包括三项机制：
1.投资壁垒调查机制。第23条规定，投资者在投资目的国家（地区）遭遇与贸易有关的投资壁垒或其他投资经营障碍的，国务院商务主管部门可以自行或者会同其他有关部门组织开展调查。根据调查结果，国务院有关部门可以采取调整有关国别投资政策，禁止或者限制有关货物、技术进出口或者国际服务贸易等措施。
2.针对国家/国际组织的反制。第24条明确，任何国家（地区）、国际组织违反国际法和国际关系基本准则，对中国采取歧视性措施的，中国政府及其有关部门可以采取相应措施，包括依照《反外国制裁法》将相关组织、个人列入反制清单。
3.针对外国组织/个人的直接反制。 第25条规定，外国组织、个人危害中国国家主权、安全、发展利益，违反正常市场交易原则或对中国投资者采取歧视性措施的，国务院有关部门可以采取一系列反制措施，包括禁止或限制其与我国有关的进出口活动、在华投资、与中国组织/个人进行交易合作，以及限制相关人员入境、工作或居留资格等。
（三）主体扩容：明确自然人对外投资的法律地位
《新规》第2条将“居民个人”明确纳入“投资者”范畴，与“企业、其他组织”并列。此前，发改委11号令第63条明确规定，境内自然人直接对境外开展投资不适用本办法。商务部3号令同样仅适用于企业。自然人境外投资长期缺乏明确的核准备案通道，实践中大多只能依赖外汇管理局37号文（《关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》）搭建返程投资架构，且须以境内已有企业控制权及返程投资安排为前提。对于非返程的纯粹境外投资，始终存在法律空缺。
《新规》首次从行政法规层面承认自然人的对外投资主体资格，并授权国务院投资主管部门、商务主管部门制定具体管理办法。这意味着未来自然人境外直接投资有望获得独立的核准备案及信息报告通道，不再必须依赖“境内企业ODI+37号文”的变通架构。目前，《新规》与37号文衔接、个人核准备案的具体门槛等细则尚待配套规定明确，建议投资者密切关注并提前准备。
（四）全程管控：从事前审批走向全生命周期监管
《新规》第10条提出“分类分级实施全过程监管”，从法规层面确立了事前、事中、事后的全链条管理逻辑。这一转变标志着对外投资监管从传统的“重事前审批”转向“全流程动态管控”。
1.事前准入环节。第11条明确国务院有关部门将制定、调整和实施对外投资政策，划分鼓励、限制、禁止类别，实现前置分类引导。第12条重申核准备案、信息报告、跨境资金登记等义务，并将“如实提交有关材料”的要求上升为行政法规义务。第15条首次设立境外投资安全审查制度，要求对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益的转让、处分进行安全审查，有关组织、个人应当予以协助、配合。安全审查结果成为投资项目进入的独立门槛，与核准备案并列。
2.事中监测与持续合规。第16条要求投资者及其境外企业“完善治理结构，建立健全合规经营、内部控制、安全生产、突发事件处置等制度”，投后持续合规自此成为法定义务。第17条明确禁止损害商业信誉、侵犯商业秘密、低价倾销、贿赂欺诈等扰乱市场秩序的行为，事中行为监管常态化。第18条则从行政主体角度规定，国务院有关部门加强对外投资监测预警和风险评估，及时发布安全状况和风险提示，监管可动态跟踪已落地项目。
3.事后追责与退出监管。第22条针对境外争议解决中的数据跨境提出要求——向境外提供证据或材料须遵守保守国家秘密、数据安全、司法协助等规定，依法须经主管机关准许的，应当履行相关法律程序。第27条至第29条构建了梯度化处罚体系（详见下文）。此外，对已投资的违规项目，监管部门有权责令停止、限期处分股份或资产，实现了退出环节的监管覆盖。
此外，《新规》还加入了第三方专业服务作为支撑。第7条首次明确支持咨询评估、法律服务、会计审计、信用评级等专业服务机构拓展海外网络，并要求其建立有效的风险控制和内部控制制度，为全流程合规管理提供专业辅助。
（五）罚则升级：构建多元化、精细化的责任承担体系
《新规》显著增强了对外投资领域的法律威慑力和合规约束力，其处罚体系在种类、力度、责任主体及适用场景上均实现了全面升级，构建起多元化、精细化的责任承担体系。相较于旧规主要依赖警告和撤销审批文件，《新规》新增了没收违法所得、按投资额比例罚款（分为1‰-5‰和5‰-10‰两档）、对直接负责的主管人员和直接责任人员处以罚款（2万-10万元不等）、设定禁入期（1-3年），以及对已投资项目责令停止、限期处分股份或资产等多元化罚种。这些罚种的组合使用，使监管部门拥有从警告到强制退出的完整工具链。
综观《新规》的罚则规定，呈现出以下四大显著特征：
1.处罚种类多元化。从单一警告、撤销证书，扩展为没收违法所得、比例罚款、个人罚款、禁入期、强制退出等，为监管部门提供了更为丰富和灵活的执法手段。
2.处罚力度梯度化。同一违规行为设置递进式处罚，精准区分“主动改正”与“拒不改正”，例如未履行核准备案手续或提交虚假材料，若拒不改正或已实际投资，罚款比例将大幅提高，体现了处罚与违规严重程度相匹配的精准化原则。
3.责任主体双罚制。责任主体从仅限于企业或投资主体的“机构责任”扩展为“机构+个人”双罚制，明确规定对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以独立罚款。这意味着企业违规，个人也将面临法律责任，倒逼董事、高管、项目负责人主动履行合规监督义务。
4.规制场景全覆盖。处罚范围从传统的“核准备案程序违规”延伸至境外投资安全审查、市场秩序扰乱行为、境外争议解决中数据提供等新领域，有效填补了旧规在实质性安全风险和市场行为监管方面的空白。
3 合规实践指南：出海企业及投资者应对《新规》的实用策略
（一）构建全周期合规管理体系，将合规审查前置化
《新规》确立的全过程监管逻辑，要求企业不再将合规等同于“拿到备案通知书”。投资者应将合规管理嵌入对外投资的整个生命周期，从项目立项、尽职调查、交易谈判、资金出境到项目运营、股权变更、退出，全面审视并建立合规清单。特别关注是否涉及核准备案、外汇登记、技术出口许可、数据出境安全评估、境外投资安全审查、反垄断申报等关键环节，确保每个阶段都符合《新规》及相关配套法规的要求。
（二）精细化管理：全面梳理技术、数据与人员跨境流动的合规风险
针对《新规》第13、14条等关键方面，涉及核心技术、重要数据、关键人员的出海企业，应立即开展专项自查。这包括：评估技术资产是否属于管制或禁限范畴；梳理数据类型，判断是否包含个人信息或重要数据，并完成数据出境安全评估；审查境外团队能否接触境内研发环境；核查是否存在通过人员派遣、技术指导、培训等方式变相转移受限技术的情形。对于存在合规风险的项目，务必在《新规》施行前完成整改，并取得必要的出口许可或数据出境审批。
（三）健全内控机制：强化境外企业治理与风险防控能力
投资者应根据《新规》第16条要求，修订完善境外投资管理制度，建立健全合规经营、内部控制、安全生产、突发事件处置等制度。这不仅是法律义务，更是提升境外运营韧性的核心。清晰界定境内外主体的合规职责、报告流程和应急响应机制，确保境外实体在当地法律法规框架下规范运作。同时，积极借助法律、财税、咨询等第三方专业服务机构的力量，构建系统化、专业化的合规管理体系。
（四）动态跟踪：密切关注反制清单与安全审查政策动向
《新规》第24条、第25条赋予了国务院有关部门将相关组织、个人列入反制清单的权力，并可以穿透至其实控实体。企业在选择境外合作伙伴、融资方或交易对手时，应建立常态化监控机制，对潜在的被制裁风险主体进行排查，避免因关联交易而触发风险。同时，对于涉及敏感行业或关键技术的项目，建议在立项阶段主动进行安全风险自评，并与监管部门保持积极沟通，充分理解安全审查的范围和要求。
（五）抢抓窗口期：积极应对存量架构的合规补正
对于已通过SPV架构、仅办理37号文登记而未履行发改、商务部门核准备案的自然人股东，以及存在其他境外投资合规瑕疵的企业，建议在2026年7月1日《新规》施行前主动进行合规补正。利用好这一关键窗口期，及时弥补合规漏洞，避免《新规》生效后因“隐瞒真实信息”“未履行核准备案”等行为面临高额罚款和禁入处罚，甚至强制处分资产的严厉后果。
结 语
《国务院关于对外投资的规定》的发布，标志着我国对外投资管理进入了一个全新阶段，其深远意义远超单一法规的范畴。这不仅是对我国海外利益保护能力的全面升级，更是国家统筹发展与安全、构建高水平对外开放新格局的战略部署。它将以往分散的部门规章整合提升至行政法规层面，有效补齐了监管短板，为中国企业在全球化进程中保驾护航。
对于出海企业和投资者而言，《新规》并非简单的“收紧”，而是一次从理念到实践的深刻范式变革。它要求企业从传统的“重事前审批”思维转向“全生命周期、系统性合规”的战略高度。合规将不再是成本，而是企业全球竞争力与可持续发展的核心要素。能否精准识别并有效管理海外投资中的技术、数据、法律、地缘政治等风险，将成为企业能否行稳致远的关键。
面对即将到来的实施，企业应抓住这一关键窗口期，不仅要关注具体条款的落地细则，更要以战略眼光审视自身全球布局，将合规能力内化为核心竞争力。只有如此，才能在全球变局中把握机遇，实现高质量的对外投资，共同塑造中国对外投资的新形象。
（作者：杨青 李慕乔 胡明明）
